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E03:访谈
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公车改革 为“深水区”探路

2013年12月06日 星期五 北京青年报
访谈者:张静雯 受访者:胡星斗 北京理工大学政府经济学教授、首都经济研究会副会长

    青评论:《党政机关厉行节约反对浪费条例》中明确规定,取消“一般公务用车”。具体而言,“一般公务用车”指的是哪些车辆?取消这类车辆的意义何在?

    胡星斗:“一般公务用车”是指用于处理日常的、非紧急的工作事务的车辆,比如参加会议、办理公事。这一类公车占到了公车的绝大部分。一般而言,非医疗、消防或者警务的单位,不会有太多紧急用车的需求——如果要赶飞机、赶会议,完全可以打车,调用社会车辆,或者坐地铁,而没有必要专门配车。取消这类公车,能够节省下来的开支是相当可观的。

    而且,公车维护的成本往往比社会车辆的成本要高许多,因为是公款支付,浪费现象严重,如果在不受监督的情况下,维修报账很可能会虚报、高报。改革之后,公车部分被取消,走入社会化,车辆维护交由市场化后的企业,潜在的腐败和浪费空间被压缩,也能节省一大笔开支。

    青评论:根据1994年《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,副部级以下官员不允许配备专车。但事实上,许多副部级以下的干部也违规配备了专车。我们注意到,在《条例》中,出现了“定向化保障用车”的说法,在此前,并没有这种概念。“定向化保障用车”指的是什么?它有没有可能成为违规公车“洗白”的工具?

    胡星斗:“定向化保障用车”确实可能成为一个灰色的地带,像是一套政策的一个“缺口”,但这个“口”并不是堵不上的。“定向化保障用车”应当规定标准、价格范围和使用范围,对这类车的数量和规模都必须有严格的限制。比如说,每一级政府只能设立一个定向化保障车队,而非每个部门都有、每个局都有;预算和支出,也需要严格控制。未来应当出台专门的条例,来明确定义它、规束它,并且每次使用都要进行登记。

    青评论:《条例》还明示,车改后“适度发放公务交通补贴,不得以车改补贴的名义变相发放福利”。您认为,在现实的条件下,“公务交通补贴”怎样才能算“适度”?应该如何制定和控制这一标准?

    胡星斗:补贴标准应该根据实际需求制定。因为工作需求,需要较频繁使用公车的公务员,车改后应获得的交通补贴可相应较多——而非根据行政级别制定标准。

    青评论:此前,多地进行过公车改革,多以交通补贴的形式代替公车,所谓“公务用车货币化”。补贴按级别制定标准,有“福利化”的倾向,违背了“提高公务效率”的本意。

    胡星斗:对,那些补贴事实上成了福利。职位高的公务员,可能并不需要经常出门办事,反而是职位较低的办事员,公务出行的需要较多。根据职位高低发放补贴,让实际需求和补贴数额发生倒置。

    青评论:如果按照需求制定标准,交通补贴可以有两种形式,一种是严格的实报实销,另一种是根据以往使用情况估算出大概的标准,定额发放。您觉得哪一种更合理可行?

    胡星斗:实报实销是未来公务活动费用结算的标准形式,是大势所趋。但现实情况下,逐步推行更为稳妥。目前阶段,可以在一定程度上实行“双轨制”:每个公务员领取基础交通补贴,甚至可以根据职位高低有所区别,但总体而言数额应该比较低,最大限度减小其“福利”的色彩;基础补贴之外,再根据各人工作需要,在有上限的前提下实报实销一部分。用这种方式过渡,推行起来难度会小一些。

    公车改革应更多着力于监督

    青评论:《条例》称,公车改革“坚持社会化、市场化方向”。对此轮公车改革,有人担心,被取消的公车会借助其他的途径“复活”。比如,以原有的公车车队成立一个公司,仍旧专门向原部门提供服务,甚至在租赁中,还可以借机寻租,捞取利益。

    胡星斗:对,确实存在寻租的空间。因此,对于拍卖和招投标的过程,需要严格规范。比如,把公车都集中到市一级,集中拍卖,参与竞拍的人必须足够多,形成真正的竞争。此外,车队一定要独立经营、独立核算;党政机关使用车队服务的经费,也一定要公开。

    青评论:如何最大程度避免寻租?

    胡星斗:从经济学上,要避免寻租或者道德风险,就要让监督者在其中分享利益。比如说,鼓励公民举报,举报者有奖。可以效仿发达国家的“纳税人诉讼”:只要纳税人有官员贪腐或者浪费公款的证据,都可以到法院起诉官员,如果胜诉,起诉人可从追回的资金中提取一定比例的奖励。此外,还应该制定举报人保护法,保护举报人免受迫害打击。当然,举报的前提是公开。西方国家的公车,都有专门的车号、颜色,易于辨认,并且通过电子导航全程跟踪公车的行车路线,这点我们国家也可以做到。

    青评论:还有一种担忧,党政机关可能从企事业单位“借车”,把企业的车变为他们事实上的公车。长期“借”车给政府,企业当然不愿意,但是有时候也没有办法,因为一些政府部门可能和企业利益密切相关。

    胡星斗:这种情况一直存在。而且,这其中也存在利益交换的风险:党政机关因为长期“借”车让企业“吃亏”,往往会在其他一些地方让这个企业得到“补偿”,比如招投标中给企业一些便利。

    如果不把事业单位、国有企业纳入到公车改革的范围之内,企事业单位不跟着改革,就很难从根本上解决这个问题。对企事业单位的车辆,也要进行登记、核查;企事业单位购买使用车辆的情况,也应当向社会公开。只有公开,才便于监督,从根本上遏制滥用公车的情况。

    青评论:公车改革已经进行过好几轮,但一直不见实质突破。为什么公车会成为如此突出的问题?此前改革的瓶颈在哪里?

    胡星斗:之前的公车改革,往往只是着眼于“货币化”,而没有着眼于监督,这是它们失败的主要原因。以后的改革,包括这次改革,应当在监督层面着力更多,包括民众的监督、纪委的监督等,加之统一的规范,才能避免改革流产。

    公车改革是“深水区”的“第一块石头”

    青评论:在您看来,此番公车改革前景如何?

    胡星斗:我非常看好此番公车改革的前景,从本届领导班子过去一年中的表现,尤其是反腐败、反“四风”方面,基本都能够做到令行禁止,可以看出领导人的魄力。而我认为,反腐败、反“四风”这些举措,是为公车改革,乃至以后更深层次的改革作了理论与思想上的铺垫,有了这些铺垫,公车改革突破有望。

    青评论:我们注意到,以往的车改,是试点改革;而此次《条例》,则是一种全国推广的改革。

    胡星斗:改革不能够片面地强调试点。如果仅仅搞试点,要么是谁试点谁吃亏,要么一些地方干脆将试点改革当成一种变相牟利的手段。这也是为什么,试点成功得比较少。我认为,这次《条例》的提出,意图在全国推广公车改革,时机很合适。

    青评论:公车改革之所以意义非凡,是因为它是真正触动利益的改革,在“三公”消费之中,公车消费最触及利益,因为只有公车消费是真正关系到官员每一天的生活的。李克强说,改革已经进入深水区,触动利益比触动灵魂更难。公车改革在整个改革蓝图中,起着什么样的作用?可否说,公车改革“动真格”昭示着攻坚“深水区”的决心?

    胡星斗:公车改革是“深水区”的“第一块石头”,如果公车改革能够落实,则能够为未来的改革奠定基础,比如国有企业的改革,如何废除国有企业的特权、使其更加市场化,如何对国有企业领导人的薪水严格限制等;再比如官员财产申报与公开制度的全面推行等。公车改革只是难中之第一步,可以提供一种范本,为其他层面的改革指路。

    青评论:公车在中国不仅仅是公务交通工具,甚至不仅仅是一项福利,而更带有职务、身份乃至社会地位的象征,由此形成了一种公车文化。有些基层干部往往以有无专车来判断领导级别高低,一些科级干部想方设法挤占其他经费也要买专车。公车改革,不仅要改变公车的设置和使用方式,更要改这种官场文化,后一方面的任务似乎更艰巨。从行政伦理的角度看,此轮公车改革对旧有的思维习惯能否形成冲击,从而带来一种更清廉的风气?

    胡星斗:它的确是在扭转行政至上、官本位的文化。意欲逐渐形成以民为本的、平等的文化,可从公车改革中找到起始点。现代社会,强调官员是公仆,人民是主人。去官本位化已成为此轮改革的重要任务,十八届三中全会决定中,也提到推动公办事业单位去行政化、逐步取消学校等单位行政级别。这说明,本届执政领导班子有决心废除特权。先从公车开刀,事实上是在释放一个积极的信号。在公车“打头阵”之后,再逐步对其他特权方面进行限制,慢慢澄清风气,形成清廉文化。

    青评论:公车背后的特权思想,其源头来自何处?公车改革如何能够澄清这种特权文化?

    胡星斗:中国传统的专制文化、官僚特权渗透了几千年,对当下的特权文化有着深刻的影响;而1949年之后,计划经济背景下,资源按官职分配,使这种特权思想更加深化;改革开放以后,我们只注意市场化,对反官僚特权没有很好地加以遏制,官僚特权向市场各个领域蔓延,特权范围不断扩大,变得无所不在。形成庞大的公车队伍,与行政权力的扩张密不可分,而改革公车,与十八届三中全会决定中提到的“去行政化”,包括“发挥市场的决定性作用”,在内在逻辑上、事实上都是一脉相承的。文/ 栖灵 插图/轩轩